Le conseil d’etat, conseiller du gouvernement

Séance 9 Le Conseil Constitutionnel / Les conseil de l’exécutif, etc.

Le Conseil d’Etat, conseiller du gouvernement.

Le Conseil d’Etat trouve son origine dans le Conseil du Roi de l’Ancien Régime, qui exerçait déjà des tâches de consultations administratives et quelques fonctions contentieuses. Le Conseil d’Etat naît en l’an VIII (1799), dans les termes de l’article 52 de la Constitutionde cette même année : « un Conseil d’Etat est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. » Ces dispositions constitutionnelles sont le texte fondateur du Conseil d’Etat, en affirmant sa double mission : d’une part contentieuse, dans son rôle de régler les litiges administratives en tantque juge administratif suprême ; d’autre part administrative, dans son rôle contributeur à la rédaction des textes les plus importants.
Les attributions consultatives semblent aujourd’hui moins connues que l’activité juridictionnelle du Conseil d’Etat, ce qui est sûrement dû, en grande partie, au fait que l’activité consultative du Conseil d’Etat n’est pas publique et que ses avis ne donnentgénéralement pas lieu à une publication. Pour autant, participant de l’élaboration de la nouvelle règle de droit, c’est, selon Yves Robineau (conseiller d’Etat), dans « l’exercice de sa compétence consultative que s’exprime le mieux l’originalité de l’institution ».
Il s’agit donc d’apprécier dans quelle mesure, et comment, le Conseil d’Etat, première institution administrative en France, remplit samission consultative auprès du gouvernement ? Dans ces conditions, après avoir considéré les différents cas de saisine du Conseil d’Etat (I), il sera ensuite étudié l’organisation de la fonction consultative qui débouche sur un avis rendu (II) pour enfin apprécier la portée et l’efficacité de cet avis rendu (III).

I. Les différents cas de saisine du Conseil d’Etat.

A. Les cas deconsultations obligatoires.

Il existe trois cas principaux d’intervention obligatoire du Conseil d’Etat qui sont prévus par la Constitution de 1958 :
– Article 39C, les projets de loi : ceux-ci ne peuvent être délibérés en Conseil des Ministres qu’après avis du Conseil d’Etat. Ainsi, tout projet de loi préparé par le gouvernement fait l’objet d’un examen par le Conseil d’Etat, avant la délibérationen Conseil des Ministres et le dépôt sur le bureau de l’une des deux Assemblées.
Tous les projets de loi sont ici concernés : lois référendaires, lois portant révision à la Constitution, lois organiques, lois de finances, lois autorisant l’approbation ou la ratification d’un traité ou accord international et les lois ordinaires. Si cette obligation constitue une limite à l’exercice du pouvoir dugouvernement, celle-ci peut en partie être contournée par le droit d’amendement, mais cela sera vu plus tard.
– Article 38C, les ordonnances : Ayant reçu l’habilitation par le Parlement de prendre par ordonnance des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi, la Constitution de 1958 impose que soit consulté le Conseil d’Etat sur tout projet d’ordonnances avant son adoption en Conseildes Ministres.
– Article 37C alinéa 2, les décrets en Conseil d’Etat: pour les textes de forme législative intervenus avant l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958 et qui ont un caractère réglementaire, ceux-ci peuvent être modifiés par décret mais seulement après avis du Conseil d’Etat. De plus, les textes législatif entrées en vigueur à posteriori de la Constitution de 1958 peuventégalement être modifiés par décret si le Conseil Constitutionnel déclare que ces textes portent sur des matières réglementaires, et le décret ainsi autorisé par le Conseil Constitutionnel doit aussi être soumis à l’avis du Conseil d’Etat.

Il existe un dernier cas prévu par la Constitution qui implique la saisine obligatoire du Conseil d’Etat. Depuis la révision constitutionnelle de juin 1992, en…